【文字解读】解读《烈山区农村集体经营性建设用地入市试点工作方案（试行）》

2022年11月21日，烈山区人民政府第15次常务会议审核通过《烈山区农村集体经营性建设用地入市试点工作方案（试行）》（以下简称《试点工作方案》），烈山区人民政府办公室于2022年11月29日正式印发。该《试点工作方案》的出台，是烈山区深入开展集体经营性建设用地入市试点工作，加快构建城乡统一建设用地市场，提高资源配置效率，保障农民合法权益，促进乡村振兴和城乡融合发展的重要一步

一、决策背景和依据

《中华人民共和国土地管理法》第六十三条明确了“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”。为稳步推进集体经营性建设用地入市工作，实现集体土地与国有土地同等入市、同权同价目标奠定了法律基础。

2022年9月7日，烈山区已作为淮北市唯一一个试点地区上报安徽省自然资源厅，按照中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过的《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》要求，审慎稳妥推进入市试点工作，尽快研究出台烈山区集体经营性建设用地入市方案。经过对先进地区经验学习，结合本地实际，区自然资源和规划分局起草了《试点工作方案》。

二、制定意义和总体考虑

（一）盘活存量土地资源，缓解用地供需矛盾

随着工业化、城镇化的不断深入，建设用地的需求量与日俱增。而十八亿亩耕地红线的划定，使得建设用地的供应日趋紧张和谨慎。一方面国有建设用地的供需矛盾日益突出，征地制度越来越严格，使得存量挖潜逐步变成经济发展的重要用地来源；另一方面，农村地区大量土地资源却呈现低效利用的状态。建设用地结构性供需矛盾突出已成为制约经济社会发展的重要因素。入市可有效盘活农村闲置低效的建设用地资源，提高土地利用效率，同时能够突破制约经济发展的土地瓶颈，腾出产业发展和城镇化的新空间。

（二）显化农村土地价值，保障农民财产权益

土地是农民最重要的生产资料，以往城乡二元建设用地市场体系，使得集体土地价值难以得到充分彰显，阻滞了集体土地价值随经济发展而增值的机遇，亟待改革完善。入市是建立“同地”“同权”“同价”“同责”的城乡统一建设用地市场的重要一环，通过发展农村要素市场，向农民集体“还权赋能”，增加农民的土地财产权利，并建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，让农民依托集体经济组织，来分享工业化、城镇化的成果，拓宽农民收入渠道，同时避免了集体建设用地使用权的私下流转可能对农民造成的利益损害，保障农民财产权益。

（三）促进农村产业兴旺，助力城乡融合发展

相较于国有建设用地，入市的程序相对简单，企业花费的时间成本更低；同时，入市是“同权”的重要一环，集体经营性建设用地使用权抵押等权能的释放，同样可以为企业发展提供资金支持，也将更有利于吸引资本、人才、技术进入乡村。农村的生产要素渐趋齐全、资源配置渐趋合理：一方面带动农村文旅、康养以及一二三产融合发展，激发乡村活力，促进农村产业兴旺，夯实乡村振兴的经济基础；另一方面，农村产业兴旺会带来更多就业机会，农民就近就地城镇化的机会增加，同时有利于农村基础设施配套建设和人居环境改善，促进新型城镇化的发展，从而进一步推动城乡融合发展。

三、研判和起草过程

2022年10月25日至2022年11月8日《试点工作方案》通过区自然资源和规划分局基层政务信息公开网公开征求社会意见，公示期间未收到反馈意见。2022年10月10日完成专家论证评审。区自然资源和规划分局对《试点工作方案》进行风险评估，认定为低风险事项，并于2022年11月11日通过区委政法委社会稳定风险评估备案（备案号：HBWP（烈）2022-016）。2022年11月14日通过公平竞争审查。书面征求12家单位意见，其中10家无意见，2家提出2条修改意见，采纳2条，未采纳0条。2022年11月16日通过合法性审查。

四、工作目标

探索完善农村集体经营性建设用地入市制度体系，明确农村集体经营性建设用地入市主体、范围和途径，建立健全市场交易规则和监管制度，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，激活土地要素，建立“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度。

五、主要任务

（一）处理好“土地征收”与“入市”的关系

土地征收和入市的对象都包含集体经营性建设用地，对于同一宗集体经营性建设用地，农民从征收和入市所获得的收益可能存在较大差异，从而增加政府征地难度。《试点工作方案》的出台，有效解决了土地“征收”和“入市”的关系。

（二）处理好“农民增收”与“集体经济发展”的关系

对于农村集体经济组织获得的土地增值收益，现行法律法规未对农民和集体经济组织的分配作出明确规定。这就可能导致集体经济组织提留的收益比例过低，制约集体经济组织的运营、基础设施配套水平的提升等，从而影响集体经济的发展。《试点工作方案》明确指出：“农村集体经济组织取得的土地增值收益按规定比例留归集体后，由集体经济组织通过民主议定程序确定合理使用或分配方案”，有效加强了“农民增收”和“集体经济发展”之间的联系。

六、创新举措

（一）农民权益首当其冲。农村集体经营性建设用地入市没有现成的模式可以参考，既要摸着石头过河，又要符合当地实际，最关键的是不能让农民的利益受损失。《试点工作方案》将维护农民权益放在突出位置，体现了区委区政府“为民办实事”的决心，也进一步体现《试点工作方案》的初衷。

（二）入市规则明明白白。《试点工作方案》第三部分第二点分别从入市范围、入市主体、入市条件、入市方式、入市程序5个方面详细规定了农村集体经营性建设用地入市的规则，为进一步推动土地入市奠定良好基础。

七、保障措施

（一）土地必须在监管下入市。为有效规范农村集体经营性建设用地入市，区委区政府成立区农村集体经营性建设用地入市试点工作领导小组，研究入市相关文件，处理入市各类问题，统筹推进全区农村集体经营性建设用地入市试点工作。同时，《试点工作方案》明确了各成员单位职责，充分保障相关工作顺利推进。

（二）土地必须在规划下入市。市自然资源和规划局烈山分局组织、指导各镇（办）编制“多规合一”实用性村庄规划，明确耕地保有量、建设用地规模等主要指标和经济社会发展目标，确定村域范围内土地利用结构、规模和布局、国土空间用途管制，合理配置生产、生活、生态三生空间，让农村集体经营性建设用地在规划下合理入市。

八、解读机关

本文件解读机关：淮北市自然资源和规划局烈山分局

解读人：何明

联系电话：0561-4685818